三 地方官制和机构
春秋时的地方行政单位有邑、县。邑、县的长官，鲁、卫称宰，晋称大夫，楚称尹。战国时有的诸侯国有郡有县。郡的长官叫守，掌军事为主，县的长官为令，掌民政主为。 秦灭六国以后，取消分封制，分天下为三十六郡，后又增置四郡，共四十郡。郡下辖县。郡的长官为郡守，县的长官为县令。秦代这一套地方行政组织对后世影响很大，为历代所沿用。自乡以下的官吏，不属于正式的国家官员。 汉承秦制，不过有些不同： 一、 郡守改名为太守，兼领军事。属官有督邮、主簿。督邮举察属县官吏的功罪善恶，督治地方豪强。主簿主管文书簿籍。 二、 和郡平行的有“国”，这是皇帝子弟的封地。初期的“国”有一套官制。“太傅辅王，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝”，机构很庞大。景帝以后由中央派“相”处理“国”中行政，诸侯王只是食禄米。相和太守地位相同，有“郡国守相”之称。 三、汉武帝时分全国为十三监察 区，称为州或部。开始并不算一级行政单位。每州置刺史一人（成帝时改为“牧”）监察州内的郡、国。刺史由较低级的中央官吏充任，地位远在郡太守之下，却有纠劾太守之权，因此权势越来越大。到了东汉末期，加重了州官的职权，正式形成州、郡、县三级政权。州牧成为地方高级军政长官（刘备担任过豫州牧，故称刘豫州），刺史或牧的属官有别驾、治中等，别驾随刺史出巡，治中居中治事，主管文书。又有长史、司马、参军，协助掌管军事。 南北朝后期，州越设越多，州与郡的距离越来越小。到了唐朝，索性将州、郡、县三级改为州、县二级行政区划。州设刺史为一州之长，下有别驾、长史、司马、录事参军等官，这些只是沿袭刺史属官的旧名，并不掌兵。象柳宗元当过永州司马，白居易做过江州司马，都是文职。唐代还以京兆（长安）、河南（洛阳）、太原为“三府”，每府设牧、尹为长官。后来府越设越多，和州并称。 唐代分全国为十“道”。道原为大监察区，每道派京官一人巡察所属州县，先扣称为巡察使、按察使，以后这些官往往以节度使兼任。唐代常常合边境数州为一镇，设节度使，总揽一方军政、民政、财政、监察大权，州刺史成为其下属。节度使兼度支、营田、观察等使，属官有判官、掌书记、推官等。后期内地也普遍设置节度使，领四五州至十几州不等。节度使只是虚衔。位分提高，实权削去。 宋代县以上的行政单位是州，由中央派员管理，称为“知州”。州有通判，为监州官，不似后世一般的副职。州的属官有判官（管行政）、推官（管司汉）等。和州平行的政区还有府、军、监，设官和州大致相同。在县一级中，县令之名虽存，但实际任事者为“知县”。欧阳修知滁州时官《醉翁亭记》自称“太守”，那只是沿用前代的旧称，并非实有其名其职。宋代的州、府直属中央，但州、府太多了，中央管不过来，于是在州以上设“路”，置转运使，经管一路财赋。久而久之，转运使又成为事实上的大行政区的监察长官，不过还未对所属州、县有完全的行政权。 元代地方最高行政机关是“行中书省”，有丞相、平章、左右丞、参知政事等官。省以下的行政单位是路、府（州）、县，各设“达鲁花赤”管理。“达鲁花赤”由蒙古人担任，其他官员的名称和过去大致相同。 明初改元之“行省”为承宣布政使司，简称布政使司，习惯上仍称“省”，设基础布政使，为一省行政最高长官。布政使司与都指挥使司、提刑按察使司分掌民政、军政、刑狱。大事须三方面协商，实际上三司鼎立。中期以后，有战事时常派朝臣出巡地方，称为巡抚，驾于三司之上。遇有军事牵连几省时，则委派总督处理。开始只是临时委派，久之成为定制。清代，巡抚是省级最高长官，总督则总揽一省或两三省的军民要政，布政使只管财政和人事，成为总督或巡抚的下属。 明清一省分数“道”。道有道员，一般由布政使和按察使的副职担任，清时俗称为“道台”。道下有府有州，府、州的长官为知府、知州。其副职，府有同知、通判、州有州同（同知）、州判等。州有二种：一为直隶州，隶属于省，地位和府相同；二为散州，隶属于府，和县相当。
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